Showcases

Background Image

Header Color

Content Color

BACK TO TOP

Czy to możliwe, by mieszkańcy sami decydowali o wydatkach z budżetu miasta? Tak! Po raz pierwszy spróbowano tego w brazylijskim Porto Alegre w 1989 roku.

Pomysł dobrze się sprawdzał i budżet obywatelski (nazywany także budżetem partycypacyjnym) zaczęto wprowadzać także w innych miastach w Brazylii i na świecie.

Z kolei pionierem wśród miast w Polsce jest Sopot. W 2011 roku jego mieszkańcy zadecydowali, na co wydać 5 mln zł, czyli ponad 1 proc. wydatków z budżetu miasta. Ponieważ była to pierwsza próba z budżetem obywatelskim, głównym założeniem było przetestowanie całej procedury, która w kolejnych latach ma być usprawniana.

Wbrew pozorom, aby wprowadzić budżet obywatelski w polskim mieście lub gminie wiejskiej nie potrzeba nowego prawa. Wystarczy jedynie dobra wola prezydenta miasta (wójta lub burmistrza) i rady gminy. Od strony formalnej wygląda to tak, że przeprowadzane są konsultacje w sprawie wydatków z budżetu miasta, z jedną, istotną różnicą w stosunku do zwykłych konsultacji ‒ prezydent i rada gminy deklarują, że projekty wybrane przez mieszkańców zostaną zrealizowane. Wszystko opiera się zatem nie na regulacjach ustawowych, lecz na wzajemnym zaufaniu pomiędzy mieszkańcami a ich przedstawicielami (co jest zresztą cenne samo w sobie).

W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy mogą nie tylko wybierać najlepsze projekty, ale także zgłaszać ich propozycje. Takie propozycje wypracowuje się na spotkaniach mieszkańców na przestrzeni nawet kilku miesięcy, a pod koniec roku poddaje się je pod głosowanie.

Pierwsze kroki

Od czego zacząć, jeżeli chcesz wprowadzić budżet obywatelski w swojej miejscowości? Najprościej od spotkania z radnymi, prezydentem i mieszkańcami, na którym przedstawiona zostanie idea budżetu obywatelskiego. Następnie powinna odbyć się dyskusja, czy i jak mógłby on działać w twojej gminie. Nie ma potrzeby martwić się niskim początkowo poziomem aktywności obywatelskiej. Jeżeli budżet obywatelski będzie działał prawidłowo, mieszkańcy sami zaczną się uaktywniać, bo zobaczą, że ich zaangażowanie przynosi konkretne efekty – powstał plac zabaw, nowy park czy wyremontowano ulicę. Wskazuje na to stopniowy wzrost frekwencji w budżecie obywatelskim choćby właśnie w Porto Alegre.

Mała aktywność w wielu przypadkach nie wynika z tego, że ludzie nie są zdolni do zachowań społecznych, lecz z tego, że nie mają, jak i gdzie włączyć się w sprawy lokalnej społeczności. Konsultacje, których wyniki są ignorowane, nie zachęcają do tego, by udzielać się w sprawach miasta czy gminy wiejskiej. Budżet obywatelski oznacza natomiast, że decyzje podjęte przez mieszkańców będą wprowadzone w życie, niezależnie od tego, czy radni się z nimi zgadzają, czy też nie. Wówczas mieszkańcy widzą sens angażowania własnego czasu i energii.

Dlaczego jednak mieszkańcy w ogóle mieliby decydować o wydatkach z budżetu miasta czy gminy wiejskiej? Odpowiedź jest prosta ‒ dlatego, że to ich własne pieniądze. Nie należą one do radnych, wójta czy burmistrza, tylko właśnie do mieszkańców, którzy są gospodarzami gminy. Inaczej rzecz ujmując, mieszkańcy są suwerenem, w którego imieniu radni i radne podejmują decyzje. Ów suweren może być nieświadomy swojej pozycji, niemniej jednak w demokratycznym państwie władza należy nie do polityków, ale do zwykłych ludzi, którzy jedynie użyczają jej swoim przedstawicielom. „Gmina” z kolei nie oznacza urzędu miasta czy urzędu gminy, lecz wspólnotę samorządową, czyli ‒ innymi słowy ‒ mieszkanki i mieszkańców. Jeżeli coś należy do gminy, to należy do mieszkanek i mieszkańców: drogi, lasy, szkoły, przedszkola itd., z budynkiem urzędu gminy włącznie.

Na dziś punktem wyjścia do wprowadzenia budżetu obywatelskiego jest przekonanie do tej idei radnych i prezydenta miasta (w Sopocie mamy prezydenta, więc z przyzwyczajenia piszemy „prezydent” zamiast „wójt” czy „burmistrz”). Z inicjatywą mogą również wyjść prezydent czy sami radni. Jeżeli wykażą oni dobrą wolę i chęć, by wypróbować budżet obywatelski i współpracować z mieszkankami i mieszkańcami, to już połowa sukcesu. Reszta to kwestie organizacyjne. W Sopocie wszystko zaczęło się od rezolucji, w której rada miasta wyraziła chęć wprowadzenia budżetu obywatelskiego na kwotę 3 mln zł. Celem tej rezolucji było oficjalne rozpoczęcie przygotowań do wprowadzenia budżetu obywatelskiego. Oprócz tego był to sygnał dla prezydenta miasta, który przygotowuje projekt uchwały budżetowej, by zarezerwował kwotę tej wysokości w projekcie budżetu. Wstępny plan bowiem zakładał, że projekty wybrane przez mieszkańców wprowadzą do budżetu miasta radni, a nie prezydent, który był przez długi czas przeciwny wprowadzeniu budżetu obywatelskiego, co mocno utrudniało działanie. Jeżeli jednak prezydent miasta jest przekonany do idei budżetu obywatelskiego, taka rezolucja nawet nie jest potrzebna (niemniej jednak może stanowić symboliczny gest, który pokazuje dobrą wolę rady).

Ustalanie zasad

Na początek trzeba ustalić, w jaki sposób zostaną opracowane zasady działania budżetu obywatelskiego w twojej miejscowości. W Sopocie została w tym celu powołana komisja doraźna ds. budżetu obywatelskiego. Oprócz tego odbywały się nieformalne rozmowy mieszkańców z radnymi. Z radnymi rozmawiał również prezydent, który postanowił przeprowadzić swoje własne konsultacje w sprawie budżetu miasta. Doświadczenia z Sopotu pokazują, że w tworzeniu zasad funkcjonowania budżetu obywatelskiego nie powinni brać udziału wyłącznie radni i urzędnicy. Dobrze jest, jeżeli w przygotowania są od samego początku zaangażowani mieszkańcy, którym może bardziej zależeć na racjonalności procedury niż niektórym radnym szukającym w budżecie obywatelskim korzyści politycznych. Opracowywanie zasad budżetu obywatelskiego może odbywać się także w formule komisji dialogu społecznego, w której do udziału zaprasza się organizacje pozarządowe. Nie jest to jednak rozwiązanie idealne, gdyż nie wszyscy mieszkańcy są członkami lokalnych organizacji pozarządowych, a zatem nie każda zainteresowana osoba mogłaby wziąć udział w takich spotkaniach. Lepszym sposobem wydaje się podejście oparte na zasadach planowania partycypacyjnego: na otwartych spotkaniach mieszkanki i mieszkańcy dyskutują, jak powinien działać budżet obywatelski w ich miejscowości.

Podstawową kwestią jest określenie kwoty do rozdysponowania przez mieszkanki i mieszkańców w danym roku. Powinna być ona jasno ustalona. W teorii mogą oni decydować o całym budżecie gminy, jednak w praktyce najistotniejsze są nowe inwestycje i projekty społeczne. W pierwszym roku można zacząć od niezbyt dużej kwoty, by oswoić lokalną społeczność z taką formą ustalania wydatków, w kolejnych latach zaś można tę kwotę stopniowo zwiększać, stosownie do poziomu zainteresowania mieszkanek i mieszkańców.

Zgłaszanie projektów

Kolejną sprawą do ustalenia jest to, komu przysługuje prawo składania propozycji projektów do zrealizowania w ramach budżetu obywatelskiego. W Sopocie może to być każda osoba, która posiada czynne prawo wyborcze w wyborach do rady miasta, czyli może głosować w wyborach samorządowych. Inna możliwość to kryterium zameldowania, jednak nie jest to najtrafniejszy pomysł, bo można być zameldowanym/ą w jednym mieście, a na co dzień mieszkać gdzie indziej. Uzasadnieniem dla pierwszej opcji jest to, że jeżeli ktoś ma prawo wyborcze w danej miejscowości (znajduje się w tamtejszym w rejestrze wyborców), to deklaruje, że mieszka tam na stałe i można zakładać, że zależy mu/jej, by mieć wpływ na lokalne sprawy.

Projekty do budżetu obywatelskiego, poza mieszkankami i mieszkańcami, mogą także zgłaszać organizacje pozarządowe (choć akurat w pierwszej edycji budżetu obywatelskiego w Sopocie radni uznali, że skoro organizacje pozarządowe mogą się ubiegać o dofinansowanie z innej puli pieniędzy, to pula na budżet obywatelski powinna obejmować projekty zgłaszane jedynie przez mieszkańców). Plusem włączenia organizacji pozarządowych może być fakt, że na liście do głosowania pojawi się więcej projektów edukacyjnych i społecznych. To samo dotyczy instytucji publicznych, jak szkoły czy przedszkola. Oprócz tego propozycje wydatków mogą zgłaszać także sam prezydent i radni. W budżecie obywatelskim nie chodzi o to, by znalazły się w nim projekty zgłaszane wyłącznie przez mieszkanki i mieszkańców, lecz o to, aby były one sensowne. A istotą budżetu obywatelskiego jest to, że to mieszkańcy i mieszkanki decydują o tym, które z nich mają zostać zrealizowane, bez względu na to, kto je zaproponował.

Dobrze jeżeli propozycje projektów zostaną omówione przed ich zgłoszeniem na forum mieszkańców lub w grupach sąsiedzkich. Forum mieszkańców oznacza spotkanie mieszkanek i mieszkańców danego miasta lub gminy wiejskiej, na którym rozmawia się o propozycjach wydatków z budżetu lub innych ważnych dla społeczności lokalnej sprawach. W ramach forum mieszkańców mogą działać grupy tematyczne, jak grupa do spraw edukacji, grupa do spraw ekologii czy grupa do spraw architektury i urbanistyki. Grupy sąsiedzkie natomiast to spotkania mieszkańców najbliższej okolicy. Ich liczba zależy od wielkości miasta, np. w Sopocie mogłoby być ich nawet kilkanaście. Grupy sąsiedzkie są alternatywą dla rad dzielnic ‒ zamiast wybierania reprezentantów odbywają się otwarte spotkania mieszkańców danej dzielnicy.

Możliwe jest również takie rozwiązanie, że propozycje wydatków zgłaszane są przede wszystkim przez forum mieszkańców lub grupy sąsiedzkie, a jeżeli ktoś chciałby zgłosić projekt indywidualnie, to musi zebrać niewielką liczbę podpisów, na przykład 25 lub 50, by wykazać wstępne zainteresowanie innych osób. Chodzi tu o to, aby już na początkowym etapie wyeliminować projekty, które nie mają poparcia większej liczby mieszkańców, jak również o to, aby były one lepiej dopracowane i przedyskutowane. Dodatkową korzyścią ze zgłaszania projektów przez forum jest również to, że zachęca to do spotkań z innymi mieszkańcami, co jest ważne w kontekście budowania więzi społecznych.

Gdy w Sopocie mieszkańcy zgłaszali propozycje drobnych napraw (na przykład niewielki remont publicznych schodów), to były one od razu przekazywane do realizacji, z pominięciem etapu głosowania. Pokazuje to, że potrzebny jest mechanizm, który pozwoli na skuteczne zgłaszanie drobnych spraw w mieście. Łatwo go wprowadzić, na przykład uruchamiając specjalny formularz na stronie internetowej: „Zgłoś drobną naprawę”. Takie zgłoszenie powinno być widoczne w internecie dla innych mieszkańców i powinna być przy nim podawana informacja odnośnie do tego, co się z nim dalej dzieje – czy będzie zrealizowane, a jeżeli tak, to kiedy, lub że już zostało zrealizowane.

Formularz do zgłaszania projektów w ramach budżetu obywatelskiego powinien być na tyle szczegółowy, by mieszkańcy otrzymali dokładne informacje dotyczące tego, o co chodzi w danym projekcie i dlaczego jest on potrzebny. Opis projektu powinien zawierać szacunkowy kosztorys, a także informację o tym, jakie mogą być coroczne koszty utrzymania projektu po zakończeniu jego realizacji (jeżeli na przykład propozycją wydatku jest budowa muzeum, to należy podać, ile będzie kosztowało jego roczne utrzymanie). W przygotowywaniu kosztorysu bardzo przydatna jest pomoc urzędu gminy, gdyż pomysłodawca może nie mieć doświadczenia w planowaniu inwestycji. Niemniej jednak kosztorys powinien powstawać z udziałem pomysłodawcy, gdyż czasem ten sam projekt można zrealizować za zupełnie różne kwoty, w zależności od podejścia.

W Sopocie zgłoszone projekty zostały podzielone na lokalne (na przykład posadzenie drzew na osiedlu) oraz projekty ogólnomiejskie. Ponieważ w Sopocie nie funkcjonuje podział na dzielnice, zaproponowano podział na cztery okręgi wyborcze (jest on sztuczny, w związku z czym w drugiej edycji będą proponowane inne granice rejonów i większa ich liczba). Na listę projektów ogólnomiejskich trafiły wszystkie projekty o charakterze lokalnym, których koszt przekraczał 1 mln zł. Aby uniknąć niejasności, pomysłodawca może sam zaproponować, czy jego projekt ma charakter ogólnomiejski, czy lokalny, co następnie weryfikuje komisja rady miasta zajmująca się budżetem obywatelskim.

Sprawdzanie projektów

Podstawowe założenie budżetu obywatelskiego jest takie, że ani radni, ani urzędnicy, ani prezydent miasta nie mogą ingerować w zgłoszone projekty. Nie może więc zdarzyć się tak, że ktoś z mieszkańców zgłasza boisko do siatkówki, a ktoś z radnych zmienia to na boisko do piłki nożnej. Podobnie jeżeli mieszkańcy proponują parking na 50 samochodów, to nie może potem powstać parking na 100 samochodów tylko dlatego, że prezydent uznał, że tak będzie lepiej. Jeżeli mieszkańcy projekt wybrali, to powinien on zostać zrealizowany dokładnie tak, jak zostało to przedstawione w opisie.

W Sopocie projekty zgłaszane przez mieszkańców były sprawdzane przez komisję ds. budżetu obywatelskiego, która weryfikowała możliwość ich realizacji. Z jednej strony jest to podejście słuszne, bo dzięki temu na kartę do głosowania nie trafiają projekty niemożliwe do zrealizowania (na przykład pomysł budowy placu zabaw na działce prywatnej), z drugiej zaś powstaje ryzyko, że radni skasują projekt tylko dlatego, że nie będzie się im podobał (co w Sopocie się niestety zdarzyło).

Inne rozwiązanie polega na tym, że radni piszą jedynie rekomendacje i uwagi do projektów i przedstawiają je mieszkańcom do oceny. Rzecz jasna nie można zmuszać prezydenta do realizacji projektu, który budzi wątpliwości prawne. Jest to jedyna sytuacja, w której prezydent może odmówić realizacji, nawet jeżeli projekt został najwyżej oceniony przez mieszkańców.

Rozwiązanie, w którym radni i urząd gminy jedynie przygotowują rekomendacje dla mieszkańców, jest trudniejsze, gdyż z informacją o zastrzeżeniach do projektu trzeba wtedy dotrzeć do wszystkich mieszkańców przed głosowaniem. Korzyścią jest natomiast to, że po stronie mieszkańców stoi wówczas większa odpowiedzialność, co powinno przełożyć się na bardziej przemyślane podejmowanie decyzji.

Wybór projektów

Kiedy już zostaną zgłoszone wszystkie projekty, warto omówić je na forum mieszkańców. Chodzi o to, aby głosować w sposób świadomy, rozumiejąc skutki realizacji danych projektów, ale też o to, by tworzyć okazję do przekonywania się nawzajem, które projekty warto poprzeć, a które lepiej odrzucić. Etap deliberacji, czyli rozważania, jest kluczowy dla zapewnienia trafnego i przemyślanego wyboru projektów, co jest przecież jednym z podstawowych celów budżetu obywatelskiego.

Tu pojawia się następująca kwestia – kto może wziąć udział w głosowaniu na najlepsze projekty? Wszyscy mieszkańcy gminy czy tylko ci, którzy wzięli udział w dyskusji? Jeżeli zależy nam na tym, by frekwencja była wysoka, to rzecz jasna wszyscy. Jeżeli jednak zależy nam na jakości wyniku głosowania, to wówczas tylko ci, którzy wzięli udział w dyskusji, gdyż przynajmniej w teorii mieli oni szansę lepiej zapoznać się ze zgłoszonymi projektami i wysłuchali argumentów za i przeciw danym wydatkom, dzięki czemu ich wybór może być bardziej sensowny.

Z doświadczeń z różnych miast na świecie wynika, że frekwencja w głosowaniu w sprawie budżetu obywatelskiego jest znacznie niższa niż w przypadku wyborów. Frekwencja na poziomie 10 proc. jest już uznawana za wysoką. Na jakiej podstawie można zatem uznać wynik takiego głosowania za miarodajny? Dzięki temu, że wszyscy mieszkańcy zostali poinformowani o tym, iż się ono odbywa i że mogą wziąć w nim udział. Wówczas nie ma w zasadzie znaczenia, ile osób weźmie udział w głosowaniu. Wszyscy dostali informację o tym, że może się wypowiedzieć w sprawie wydatków z budżetu miasta i jeżeli ktoś nie przyszedł na spotkania i nie zagłosował, to jest to traktowane jako „wstrzymuję się od głosu i pozostawiam decyzję innym”.

Skutecznym sposobem na poinformowanie mieszkańców jest rozesłanie zaadresowanych listów z zaproszeniem do udziału w budżecie obywatelskim wszystkim gospodarstwom domowym lub wręcz imiennie, wszystkim uprawnionym do głosowania. Nie warto w tej kwestii oszczędzać i zlecać wysyłki druków bezadresowych, gdyż wówczas wiele osób może potraktować zaproszenie jak reklamę i wyrzucić je bez czytania (o ile w ogóle zaproszenie otrzyma, na przykład w Sopocie do wielu mieszkańców w ogóle ono nie dotarło). Przydatne jest także utworzenie specjalnej strony internetowej oraz zorganizowanie kampanii plakatowej lub innego rodzaju promocji.

Jeżeli przyjmie się wariant, że uprawnieni do głosowania są wszyscy mieszkańcy, a nie tylko ci, którzy wzięli udział w dyskusji, wówczas dobrym pomysłem może być głosowanie w lokalach w niedzielę, podobnie jak w wyborach czy w referendum. Aby obniżyć koszty, głosowanie mogą obsługiwać wolontariusze, a samych lokali może być nieco mniej niż w czasie wyborów. Plusem takiego wariantu jest to, że w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego weźmie udział duża liczba mieszkańców, co na początku jego wprowadzania jest bardzo ważne. Po kilku lub kilkunastu latach można rozważyć przejście na głosowanie wyłącznie osób, które biorą udział w dyskusji.

Dodatkowo można wprowadzić głosowanie przez pełnomocnika oraz tzw. wczesne głosowanie, czyli możliwość oddania głosu na przykład w urzędzie gminy w ciągu tygodnia poprzedzającego główny dzień głosowania. W takim przypadku oddane głosy powinny być liczone na koniec każdego dnia, aby uniknąć wątpliwości, czy ktoś w nocy nie włamał się cichcem do urny, by postawić na kartach dodatkowe krzyżyki. Z kolei głosowanie przez internet jest wygodne, jednak wiąże się z nim ryzyko, że jego wynik zostanie sfałszowany (choćby przez osoby, które mają dostęp do komputera, na który przesyłane są głosy), tak więc nie rekomendujemy go.

Karta do głosowania powinna być przejrzysta, a tekst napisany dużą i wyraźną czcionką, którą bez problemu odczytają starsze osoby. Obok nazwy projektu powinno się podać jego koszt. Metod do głosowania jest wiele, polecamy jednak taką, która polega na możliwości wystawienia oceny w skali od 0 do 9 punktów, gdzie „0” oznacza, że projekt jest niepotrzebny, „5”, że jest on potrzebny, a „9”, że projekt jest bardzo potrzebny (można ocenić wszystkie projekty, kilka z nich lub tylko jeden). Jeżeli jakiś projekt nie zostanie oceniony, zostanie to potraktowane jako „nie mam zdania”. Na karcie do głosowania można dodać osobną rubrykę „nie mam zdania”. Wygrywają te projekty, które otrzymały największą liczbę punktów.

Metoda ta pozwala stwierdzić nie tylko, które projekty cieszą się największą popularnością, lecz także pomaga w podjęciu decyzji, czy finansować projekty, które znalazły się w dalszej części listy. Jest to bardzo przydatne ‒ jeżeli bowiem do wydania na przykład na projekty lokalne mamy 1 mln zł, a zostały zgłoszone same projekty po kilkadziesiąt tysięcy złotych, to może się okazać, że ów 1 mln zł może starczyć na to, by sfinansować je wszystkie. Wysoka liczba uzyskanych punktów pokazuje, które projekty mieszkańcy uznali za najbardziej potrzebne. Co jednak z pozostałymi? Realizować je czy nie? Dzięki opisanej metodzie głosowania można także obliczyć średnią ocenę każdego z nich, która pokaże, czy głosujący uznali dany projekt za potrzebny, czy też nie. Jeżeli średnia ocena wynosi co najmniej 5, wówczas widzimy, że uznano go za potrzebny. Jednak ile osób tak uważa? Przecież może się zdarzyć, że oceniło go zaledwie 10 osób na 3000 głosujących, a pozostali go pominęli. Można więc przyjąć założenie, że projekt jest kierowany do realizacji tylko wtedy, jeżeli jego średnia ocena będzie wynosiła co najmniej 5 i zostanie on oceniony przez minimum 15 proc. wszystkich głosujących (w powyższym przykładzie będzie to nie mniej niż 450 osób, czyli całkiem sporo).

Jak widać, o ile sama idea budżetu obywatelskiego jest prosta, o tyle procedura jego przeprowadzania jest dosyć skomplikowana i wymaga spełnienia kilku podstawowych założeń. Czasem pozornie drobne szczegóły mogą zaważyć na jego mniejszym lub większym powodzeniu. Pierwsza edycja budżetu obywatelskiego w Sopocie to w znacznej mierze pilotaż, który miał na celu sprawdzenie, czy budżet obywatelski zyska zainteresowanie mieszkańców. Wiele z zastosowanych rozwiązań w pierwszej edycji zostało przeforsowanych przez prezydenta, który inaczej niż my rozumie ideę budżetu obywatelskiego i nie wszystko wyszło zgodnie z regułami demokracji oddolnej. Mimo to eksperyment pod nazwą „budżet obywatelski w Sopocie” można uznać za udany ‒ liczba 2410 oddanych głosów, przy uwzględnieniu tego, że informacja o głosowaniu nie dotarła do wszystkich gospodarstw domowych (na skutek wyboru przez urząd miasta nieodpowiedniej formy jej dystrybucji), to dobry wynik. Udało się także rozwiać wątpliwości, czy mieszkańcy będą potrafili wybrać sensownie projekty. W drugiej edycji liczymy na to, że udział sopocianek i sopocian będzie jeszcze większy, a dzięki temu, że mieszkańcy zaczną się spotykać ze sobą i rozmawiać o sprawach miasta, zacznie się tworzyć prawdziwa lokalna społeczność.

 

Marcin Gerwin i Maja Grabkowska

Tekst ukazał się w książce Partycypacja. Przewodnik Krytyki Politycznej (Warszawa 2012) na Licencji Wolnej Dokumentacji GNU